统一战线助推跨越发展大行动——政府购买服务 撬动政府改革

六大短板”之体制机制短板

政府购买服务 撬动政府改革

——关于黄岩区政府购买服务工作的调研报告

农工党黄岩区总支调研组

十八届三中全会强调，要“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。

政府购买服务是政府直接向社会公众提供一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会组织、企业、事业单位等社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用的一种制度。在中共黄岩区委十三届一次会议上，区委书记徐淼所作的报告中强调“补短板就是强根基，是推动黄岩各项事业均衡协调发展的必然之举，是加快实现黄岩经济社会跨越式发展的关键之招。”提升短板成为贯穿整个报告的主要内容，其主导意义跃然纸上。从而体制机制问题被本届区委区政府明确列为区经济发展的六大短板之一。而政府购买服务的方式，能有效弥补我区政府部门专业人才短缺，专业机构短缺的现状，对我区的政府转型、创新机制、推进社会建设以及拓展社会力量的发展空间等方面有着重要意义,政府购买服务成为撬动政府自身改革的重要支点。

为协助区委、区政府克难攻坚，落实政府购买服务工作，推进我区政府自身改革，2017年3月-5月，黄岩农工党总支成立专门成立调研小组赴区财政局、民政局、安监局、住建局、残联等区级有关部门和浙江华诚会计师事务所、市政管理处、黄岩慈善义工协会、黄岩义工协会等社会组织、中介组织等，通过召开座谈会、现场调研、面访等方式，就政府购买服务问题进行专题调研，多方面收集相关素材。从调研了解的情况看，我区在政府购买服务方面进行了大胆探索，取得了一些成果，同时也发现了一些问题。现将有关情况报告如下：

一、我区政府购买服务工作的基本情况

    （一）出台实施意见，构建制度框架。2015年，我区出台了《黄岩区人民政府办公室关于印发黄岩区政府向社会力量购买服务的实施意见》（黄政办发〔2015〕71号）。这个实施意见是根据《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）、《浙江省人民政府办公厅关于政府向社会力量购买服务的实施意见》（浙政办发〔2014〕72号）、《台州市人民政府办公室关于政府向社会力量购买服务的实施意见》（台政办发〔2014〕158号）精神，结合我区实际制定的。《实施意见》明确了政府购买服务指导思想、基本原则及目标任务；明确了政府购买服务的主体和内容；明确了政府购买服务的各项管理要求，使我区政府购买服务工作做到了有章可循。

同时我区建立了政府购买服务联席会议工作制度，联席会议在区政府领导下，研究拟订黄岩区推进政府购买服务工作的重大政策措施和目标任务，向区政府提出建议，研究确定政府购买服务年度工作要点和阶段性计划，对全区各单位政府购买服务工作进行督促、检查和指导，协调解决政策落实中的难点问题。联席会议工作制度为政府购买服务工作顺利开展提供了良好保障。　

（二）积极探索推进，逐步规范运行。近年来，我区积极探索推进政府购买服务工作的方式方法，全面启动实施政府购买服务指导目录，并结合实际，树立可复制、可推广的示范性政府购买服务项目典型。如2015年以我区动物无害化处理中心运营权项目政府购买过程的实际作为典型案例，促进我区政府购买服务工作的推广。黄岩区动物无害化处理中心运营权项目，通过区政府采购中心招标，最后由黄岩宏源农副产品物流配送中心有限公司中标。如果参照过去传统政府部门运行方式，为保障动物无害化处理中心的顺利运行，就必需要通过聘用临时工或增加编制的形式增加政府供养人员，形成“养人养机构”的局面，不仅财政投入大，而且效率低下。而通过政府购买服务方式，转变政府投入方式，交给有资质的社会组织来完成，提高了资金的使用效益，又确保服务的效率和质量。

2016年，我区下发了《关于转发<台州市政府购买服务操作流程>的通知》（黄政购买办[2016]2号）和《台州市黄岩区财政局关于转发台州市财政局<台州市政府向社会力量购买服务指导目录（2016-2017年度）>的通知》（黄财预[2016]21号），对政府购买服务工作的操作程序的各个环节，进一步进行明确与规范，对我区的政府购买服务实施范围内容提供了指导依据。同时，按照省财政厅的进一步深化政府购买服务改革试点工作的要求，参照省厅的深化改革试点的11个省级部门及项目，在我区确立10个试点单位， 24个试点项目，内容涉及到农业、环保、教育、卫生、住建等多个方面，并以此为模板，带动了我区政府购买服务工作规范运行。

（三）培育市场主体，扩大供方资源。经过几年的努力，我区政府购买服务采购监管范围逐步扩大，通过规范公开透明的采购方式，有效地培育了一批社会承接主体。各级各部门大力发展和壮大协会组织，目前在民政部门登记在册的非营利组织489家，其中社会团体组织有269家，民办非企业单位有219家。区民政部门对社会组织具备承接政府转移职能和购买服务资质的社会组织目录进行认定，经社会组织自行申报，业务主管单位审核、登记管理机关核定并以《关于公布年度黄岩区社会组织具备承接政府转移职能和购买服务资质的社会组织目录的通知》文件预以公布，确定黄岩区环保志愿者协会等10多家社会组织具备承接政府转移职能和购买服务资质。并且此项工作从2015年开始，每年一次，每年更新，从而有效地发展了本地协会组织，为政府购买服务工作丰富了市场承接主体。如黄岩慈善义工协会承接民政部门的助老助残项目，帮助部分困难老年人、残疾人度过难关；承接宣传部门的便民服务进文化礼堂活动，打出了品牌，扩大了影响；黄岩义工协会承接老龄委1+1惠老服务项目，为孤寡老人带去了快乐；承接了文明办的文明餐桌行动项目，节约了大量资金。黄岩巡防志愿协会承接了区综治委、东城街道的治安夜巡项目，有力配合了东城街道的治安维稳工作。等等。

（四）项目不断拓展，涵盖范围扩大。各有关部门通过购买服务方式为社会提供服务的范围不断扩大。目前，我区政府购买服务从养老服务、残疾人服务、安全保卫、物业管理、教育培训等传统领域，逐步拓展到农村土地确权、环境监测、数字城管和天网视频维护、困难学生帮扶、质量检测、疾病防疫宣传、保险服务、气象设施维护等新兴领域，逐步形成了多部门、多组织、多领域购买服务的格局。如区安监局安全生产社会化服务项目以补助方式购买服务，解决了面大量广的安全生产规范化建设问题。区环保局开展河道水环境质量监测服务，区教育局推行农村困难学生爱心营养餐，区卫计局开展艾滋病宣传教育、行为干预，等等，有属于社区民生服务、城市基础事务方面的，也有行业性服务和社会管理的。各部门自主购买服务也增多，即有需求直接找到相关企业或社会组织，通过自行协商沟通的方式进行购买。这类购买没有特别规范的平台或流程，由各相关部门或街镇自主操作。

政府购买服务所需的资金，从购买主体部门预算安排的公用经费或经批准使用的专项经费既有预算中统筹安排。据统计，2016年我区用于政府购买服务财政资金达6848万元。

总之，通过几年来的探索，我区政府购买服务取得了较大进展，也发挥了很大的作用。特别是打破了政府过去包揽一切社会服务的做法，将很多传统上管不了、管不好和不便管的服务交由社会力量承接提供，降低了以往单纯依靠政府直接提供服务的行政成本，实现了从“养人”向“办事”的转变，在一定程度上减轻了财政支出负担，提高了财政资金的使用效益。同时也发挥了社会力量便捷性、社会性和专业性优势，完善了公共服务供给方式，丰富了公共服务供给主体，增强了公共服务的针对性和有效性。

二、存在的主要问题

我区政府购买服务工作虽然取得了进展，但仍然存在一些问题在今后工作中加以解决和不断完善。如在采购招标过程中，承接服务主体供给严重滞后；在执行监督评价过程中，如何合理合法合情地进行评价格政策，难度很大。具体问题主要有：

（一）社会组织主体地位不独立，承接服务能力低下。我区大多数社会组织独立性差、功能不全、人才不足、结构不合理，难以承接政府大规模的公共服务委托。目前社会组织承接的政府购买服务项目主要集中在民生服务、培训、会议等方面，与《政府向社会组织购买服务目录》中公布的服务范围相比，当前的社会组织只能承接其中少量的服务项目。一些目前可以推向社会的购买事项难以找到合适的社会组织承接。相当一部分社会组织是由政府设立或倡导发起的，甚至有些非营利组织就是为承接政府职能而专门组建，社会组织并非独立于政府之外。由于主体地位不独立，体制内的长期扶持使其未经受过市场历练，服务水平十分有限，参与市场竞争的能力偏弱。根据黄岩区民政局《关于编制2016年度社会组织承接政府转移职能和购买服务推荐性目录的通知》要求，社会组织应如要承接政府业务须先报业务主管（指导）单位进行初审,有关业务主管（指导）单位也可视情集中推荐，而主管部门大多考虑是多一事不如少一事的心态。

（二）供给服务缺少规模效应，社会组织参与动力不足。企业作为市场主体以营利为目的。目前政府购买的维持自身运转的服务(如物业、印刷、车辆维修等)由于纳入集中采购目录多年，规模效应显现，企业参与的积极性很高。但为公众提供的公共服务由于受性质限制，每年推出的数量不多、项目有限，如社会稳定评估项目，一年只有十几件，如果单靠黄岩的业务，评估公司必然无法维持经营，再加上非竞争性和非排他性使得市场价格机制难以发挥作用，整个业务缺乏规模效应，企业盈利空间有限，有些项目参与动力不足。如黄岩没有一家正式的演出公司，许多部门举办文艺类演出服务没有一家当地企业可以承接，但如果成立一家专门的演出公司，政府部门举办文艺类演出无法维持其生存。这样又导致黄岩的社会组织发育不良，如黄岩可以承接各类绩效评价的中介机构很少，会计师事务所只有二家，税务师事务所三家，以购买鉴证类、培训类，土地房地产评估等为主。还有几家工程造价咨询公司，多是挂靠的。有许多政府购买服务招投标项目，常常是本地企业没人投，外地企业不愿来，沟通也困难。

(三)项目服务费用支出设计不合理，缺少吸引力。由于服务的成本因项目各异而难寻规律，加之测算工作量过大，就出现了或参照原提供服务的事业单位的经费支出预算填报，或经市场调查获取，或根据过去的经验和财政预算盘子下浮一定比例确定等做法。而同一项目因参照依据不同，随意性较大，必然导致测算的结果也大相径庭，费用预算难核定。有的只能通过招标和谈判来降低费用、提高服务水平。如有的项目工作量很大，但资产总量不大，收费偏少，与实际工作量不符，以致没有企业和社会组织参加投标。华诚会计事务所去年承接的一个项目是农村托养绩效评估调查，投入的人力物力很大，成本高，与收取的费用不相符合，企业积极性不高。

(四)项目绩效评价体系不完善，部门对购买政府服务兴趣不大。目前我区对政府采购服务的评价主要局限在行政化检查或监督制度，缺乏独立的监督机构，信息的真实性和竞争的公正性难以保证。现有体制对于公共服务的监管权分散在为数众多的政府部门手中，有的既是主管部门，原又与社会组织存在隶属联系，复杂的利益纠葛下，对购买服务的监管和评价难度大。拟定的绩效评估办法，但也往往缺少科学具体的考核指标。已有的定量指标多重视投入资金、人员、参与案例等方面，而对具体的实施效果、效益和效率评价不足。这极易导致购买公共服务的绩效评价流于形式，再加上追责的力度越来越大，部门不愿也不敢推出更多的购买服务项目。

(五)社会认知度不高，实施过程矛盾多。由于我们政府购买公共服务刚刚起步，不少人对政府购买公共服务基本内涵的认识还存在很多误区，虽然出台了各类政策性文件，但社会认知度并不高。不少部门习惯于政府直接提供服务的传统思维，形成了推行政府购买服务的阻力。政府购买服务的资金虽然纳入区财政预算统筹，但占预算支出的比重较低。对于购买服务的招标方式，有些政府部门和乡镇认为流程长，要求高，程序麻烦。如原来由各乡镇外包给个人的河道清理项目，如果实行招标方式，处理起来难度大，周期长，不愿实行。购买服务标准是招标采购的前提条件，但很多项目无法做到清晰明确。因为相对于货物而言，服务类项目提供的产品具有无形、难以用指标量化的特点，导致形成的采购需求多存在内容不够详细、描述不够准确、要求不够具体等问题。　

三、加强政府购买服务工作的建议

政府购买服务是行政管理改革发展的方向。今后政府不可能包揽全部社会管理和公共服务事项，只有推行多元化的公共产品供给模式，才能加快建设服务型政府。推进政府购买服务最根本的目的就是要促进政府职能转变，解决政府提供公共服务既养事又养人的问题。因此，政府购买服务工作应当与部门职能转移相结合。不断创新和完善公共服务供给模式，加快建设服务型政府。把社会能够提供的服务尽可能交给社会力量来承担。

为进一步推进政府购买服务工作，我们认为必须从合理界定购买范围、积极培育政府购买服务的社会力量和加强政府购买服务的监察评估等方面着手，合力解决实践中碰到的问题，以促进我区政府购买服务工作向前推进。

    （一）建立负面清单，厘清政府履职和政府购买服务的边界

    虽然市区政府公布了《政府购买服务目录》，但是在实际操作中，相关部门还存在边界模糊不清的情况。建议建立负面清单，明确应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的公共服务事项，如对危化品使用、经营的许可，对公共信息网络安全的监察，涉及国家安全、保密事项、司法行政、行政决策（指导）、行政权力、法律和法规另有规定不得购买的事项等等。各部门（单位）对属于本单位职责范围的事项，应当直接履职，明确那些政府职责项目不得通过购买服务的方式完成。

    (二)培育社会力量，解决承接主体少、能力弱问题

社会组织和企业单位都是公共服务供给主体。政府要加强与各类社会组织、企业间的有效合作，加强制度建设和制度创新，推进形成统一的、多层次的、多渠道的、社会化的公共服务体系。

1.建立发展基金孵化社会组织。参照周边地区大多建立社会组织发展基金会的现状，建议加快筹备建立黄岩区社会组织发展基金会。基金会通过建设社会组织孵化园、开展社会组织能力建设培训、组织公益创投等形式，培育扶持社会组织，使之成为推动全区社会组织和社会服务发展的公益平台。要不断加大对社会组织的培养力度，同时重点发展服务经济、服务民生的社会组织，如工商经济类、公益慈善类、社会福利类、社会服务类等，具有养老助残、扶贫济困等社区服务领域的社会组织，力争形成多种组织类型并存、满足社会多元化需求的社会组织体系。

2.运用优惠政策培育社会组织。政府要通过项目购买、补贴、奖励等扶持方式，支持一些公益性社会组织参与社会治理和服务。不断完善枢纽型社会组织的管理模式，吸引和培育一大批以服务民生、维护稳定为职能的社会组织参与到公共服务和社会管理中。运用优惠政策培育，对一些收益率较低、投资回报期较长、市场竞争程度较弱的项目，可通过财政资金补助、税费减免照顾、银行贷款贴息等途径培育承接主体。

3.减少政府管制松绑社会组织。社会组织登记也要列入最多跑一次办事事项，简化办事程序、适当放宽行业准入条件，降低门槛吸引、拓展社会组织发展空间。社会组织登记要逐步取消业务主管单位前置审批，大部分社团可进行直接登记备案，由民政部门履行业务指导和管理职能。改革年审制度，并以网上直接年审为主。

4.加强诚信建设优化社会组织。建立社会组织自我约束、自我管理、自我教育、自我服务的自律机制，促进社会组织自觉遵守有关法律法规，严格按照章程和各项规定开展活动，提高社会组织的公信力和社会影响力。规范社会组织评估工作，完善评估工作机制。对获得3A以上评估等级的社会组织，可以优先接受政府职能转移、获得政府购买服务，获得政府奖励；获得 4A 以上评估等级的社会组织可以简化年度检查程序。

    （三）建立适度倾斜竞争机制，提高社会力量参与动力

1.规范工作流程。政府购买服务包括确定服务项目、制定收支方案、招投标管理、社会公布、竞标、签订合同、项目实施、考核与监督、评估服务、后续跟进等多个环节。我们要围绕各环节，制定相应标准，逐步建立科学合理、协调配套的购买服务体系。合同结束时，政府部门邀请专家学者或专门的评估机构对服务项目进行评估。评估结束并不意味着服务结束，要制定后续计划，做好后续跟进工作。

2.建立统一的政府购买服务平台。要建立健全政府购买服务信息平台，无论购买什么，采取什么方式购买，都应通过信息平台向社会公开，向社会统一公布政府购买的服务项目、内容及对承接主体的要求、绩效评价标准等信息，使购买服务透明化。

3.对购买方式进行适度倾斜。按照《政府采购法》的有关规定，购买政府服务应采用公开招标、邀请招标、竞争性磋商、单一来源等多种方式，依据一定的程序与规则来确定承接主体。目前我区主要是通过公开招标方式，面向所有具备承接资质的服务机构招标。由于政府服务的采购有其性质的限制，公开招标难以设定量化指标，往往只能以价格取胜，企业服务能力无法满足政府要求。对服务类的政府采购最好采用竞争性磋商、单一来源等方式来确定中标单位。

    （四）加强购买服务评估，提高政府购买社会服务的绩效

    1.科学测算服务成本。政府购买服务项目的预算，须结合项目的具体特点，综合市场、物价、工资、税费等因素予以准确测算和科学编制。在购买主体确定并上报购买服务项目预算计划后，财政部门应结合项目特点和经费预算安排，组织对预算进行审核把关。对情况复杂、影响重大、额度较高的项目，可委托专业评估机构审核，并出具相关意见。以提高财政资金使用效率。

    2.组织服务绩效评价。政府各部门向社会力量购买服务后，其角色从服务的生产者变为服务的监督者。所有政府购买服务项目，都要组织绩效评价，要引入包含专家评审委员会、专业评审机构和社会公众的第三方评估机制，委托第三方对政府购买服务承接主体的工作进行评估。政府购买服务的绩效考核纳入政府履职考核内容，形成持久的良性循环。

3.运用服务绩效评价。通过对项目实施质量、资金使用效益等进行考核评价，不仅要确保“买得值”，更要总结经验教训，促进后续工作开展。对于评估结果优秀的社会组织、企业单位，可给予一定形式的经费资助；对于评估结果差的，要求其限期改善服务，或中止其承担的政府购买服务任务，确保群众享受到丰富、优质、高效的公共服务。

(五)明确重点，优先有序购买公共服务

1.引导社会资金流入优先公共服务项目。公共服务领域的市场价格机制难以发挥作用造成了企业、私营经济不愿涉足。但在当前我区的基本公共服务均等化的职能还未实现，公共产品供给还存在短板，必须设立激励机制引导社会资金和人员向这一领域流动。通过公私合作利益共享、补贴制度、税收减免等措施吸引社会力量参与，同时推动公用事业等领域向社会资本开放。

2.有序拓展购买公共服务内容。要大力推动政府部门向社会组织购买公共服务的范围，在更多领域开展政府购买社会组织服务工作。除基本公共服务、社会管理性服务、行业管理与协调性服务等六大类服务项目“应当纳入政府购买服务指导性目录”。对于政府本身无法提供或者政府本身能够提供，但向社会购买更能保证质量和提高效率，均可向社会购买服务；要本着“先易后难、重点突破”的指导思想，把适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担、各方面条件成熟、涉及民生的服务项目重点考虑，优先列入采购目录；对相关部门提出项目清单、时间表及质量标准等要求，形成倒逼机制。

3.重点保障民生项目购买。要突出购买项目的公共性和公益性，近几年要重点考虑、优先购买与保障和改善民生密切相关的领域和项目，例如养老、社会救助、社会保障、医疗救助、残疾人保障等社会迫切需要的基本公共服务领域，逐步加大政府购买服务力度，在项目和资金上给予倾斜。加强财政资金管理，一方面严格控制部门公用经费支出，另一方面提高政府购买服务的经费预算。

(六)结合事业单位改革，逐步实现减事减人减机构

2016年年底财政部下发了《财政部中央编办关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》（财综[2016]53号），要求到2020年现由公益二类事业单位承担并且适宜由社会力量提供的服务事项，全部转为通过政府购买服务方式提供。实现部分承载服务职能的事业单位与原政府隶属部门的监管权、所有权分离，削减已向社会组织或企业转移职能的事业单位编制和人员编制，为形成多层次、多样化的政府购买服务体制奠定竞争的基础。事业单位承接政府购买服务的，应按照“费随事转”原则，相应调整财政预算保障方式，以防止出现既通过财政拨款养人办事，同时又花钱购买服务的行为。推动事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织，逐步实现事业单位从“养人”向“养事”转变。区编办应加大与财政、民政部门的衔接，一是对现有部门提供的社会服务能通过购买服务解决的，应推向社会要求其购买社会服务，并相应减少其单位编制数量；二是对新增加的事业单位要严格控制，能通过购买服务完成的就不能增加编制；三是对急需的专业人才探索政府雇员制度，用高薪养人，而不是编制养人。如临时性的法务、财务工作专业程度很高，而现实中机关事业单位考试招入的人员实务经验不足，无法满足实际工作，这些专业的实务可以向律师事务所、会计师事务所购买服务或实行政府雇员制度。

政府购买服务，其直接目的是为了满足社会对公共服务的需要，同时，对于政府自身的改革和职能转变，也将产生极大的冲击。政府改革和职能转变的是政府要从“全方位包办”的全能型政府，转变为主要提供最核心、最优势公共服务的有限型政府。政府从大量非优势的公共服务中“抽身”出来，一方面可以精兵简政，降低行政成本，另一方面有利于有利于公共服务提高水平，改善质量，更好地满足公众的各种需求。因此，我们要从加快行政管理体制改革，建设服务型政府，完善公共服务体系的高度，做好和推进政府购买服务工作，真正实现从管理型到服务型政府的优雅转身。

调研组成员

组 长：沈 洁

副组长：管康华

成 员：张 凌 潘海英 胡定波 卢云张

            王璟瑾 牟 奕 黄志方 朱雪萍

        郑丹红 张兴标 林楗伟（统战部联络员）

执笔人：管康华